本文原载《殡葬文化研究》2002年第5期，《社会福利》2004年第12期，曾获民政部2004年《民政论坛》三等奖。全文1.3万余字。
本文对我国深化殡葬领域改革具有深远意义。
文章略有改动，仅供学习参考，不代表本公众号观点。
【正文】
我国的殡葬服务市场经历了一个曲折的发展过程。
新中国成立初期，在沿海沿江的一些大中城市，曾经存在着很多民营的殡葬服务机构，如私立殡仪馆、公墓、寄柩所和运柩所等，也有一些从旧政权机关接管过来的公营机构。这个时期，殡葬服务主要是由民营机构承担，公营机构则主要是承办慈善和公益性质的服务，如上海的西宝兴路火葬场主要承担露尸的火化业务。1956年社会主义改造运动以后，各地原有的服务机构除了关闭、转行的以外，逐步纳入了公私合营或公营的轨道。
20世纪60年代，随着推行火葬运动的开展，各地火葬场的建设蓬勃展开，内务部（民政部的前身）曾在上海南汇县召开火葬场和火葬炉现场会议，推动了大中城市火葬场的新建和改造，上海市火葬场大多就是在那个时期由政府建设的。
“文化大革命”期间，殡仪馆、公墓被当作“四旧”破除，只剩下火葬场和骨灰寄存室，为人们提供最基本的殡葬服务。这种状况一直延续到80年代初期。全国的火葬场由于承担了殡仪火葬综合服务的业务，在80年代中全部更名为殡仪馆（1986年后统一改名为殡仪馆）。
80年代初，首先在江苏苏州地区出现了村社开办的公墓，吸引了很多上海的居民。接着，上海在80年代中期，陆续出现了乡镇办的以及民政部门同地方联办的公墓。随后，经过两三年关于兴办公墓是否复旧的争论，人们陆续看到了骨灰墓葬的需求刺激，还有兴办公墓的利益刺激，于是当时在争论中无论是正方观点还是反方观点的民政部门纷纷跨入了大办公墓的行列，90年代，全国公墓进人了大发展时期。看到大陆公墓市场的政策松动，由台商率先并吸引诸多的境内外民营机构打着殡葬改革的旗帜，沿着上海及周边地区、南北沿海城市、沿长江城市、内地城市的发展轨迹，兴起了塔葬陵园的建设高潮。目前，全国的公墓总数已经达到1536家，墓穴位数达15478826万穴。
同时，自80年代起，民政部加大了殡葬改革的力度，并在殡葬事业单位经营承包和殡仪馆的等级建设方面出台了很多政策，推动了全国殡仪馆的建设和发展。许多殡仪馆通过迁建、改建和扩建，极大地改善了服务的硬件设施和提高了管理水平，从1992年评定等级殡仪馆起，在全国1500多个殡仪馆中，已评出国家一级殡仪馆25个， 二级殡仪馆80个，三级殡仪馆134个。截止90年代末绝大多数的大中城市殡仪馆开设了遗体接运、悼念仪式、遗体冷藏、遗体火化等服务项目；提供骨灰盒、花圈、各种祭奠用品，服务水平也在逐步提高。
90年代末，民政部门举办的公墓和殡仪馆等服务机构尝试计划经济体制下的市场运作方式，在服务客户的同时也赢得了一定的结余，基本改变了亏本补贴的状况。然而同时客户的许多殡葬需求受到现有服务机构数量和能力的限制，不能得到满足。于是，在殡葬服务市场可能盈利和存在巨大发展空间的情况下，民间个体或集体办的公墓代办处、殡葬一条龙服务点、殡葬用品店陆续发展。社会资本，企业和个人的资本也逐渐进人殡葬行业，联营的公墓和殡仪馆在一些地区出现了 ，全国多地便出现有民营机构或社会机构兴办的殡仪馆。殡葬服务市场已经进入了经营主体多元化的状态。
（二）处于垄断状态下的殡葬服务市场
尽管如此，我国的殡葬服务市场的经营主体仍然是民政部门占绝对的优势。公墓多由民政部门管理或控股，殡仪馆绝大多数由民政部门举办，部分殡葬服务也禁止民政部门以外单位销售，殡葬服务市场基本处于民政部门垄断经营的状态。
民政部门保持垄断状态是由相关的法规和政策文件规定支持的。按照这些规定，多数地区保持着民政部门专营殡仪馆和公墓的状态；少数地区的民政部门采用合作或联营的方法，通过投资或占有干股，取得红利；也有的民政部门以管理费的名义收取利益。
民政部门垄断经营状态下的殡葬服务市场，无论是经营者还是消费者都认为，殡葬事业单位具有政府服务的性质，具有公共性、垄断性和公益性。
一般来说，公营的公共机构只能被动地接受政府赋予的责任和接受财政支持。虽然没有选择的权利，但是哪怕低效率运行，机构照样可以维持生存，而且可以利用垄断，尽可能提高服务价格。这种机构缺乏降低服务成本的激励机制，资金来源于财政预算的拨款。机构的目的不是利润最大化而是自身利益最大化，多数情况下会追求较小的工作负担和较大的经济利益。垄断状态下的殡葬事业单位的情况也基本如此，缺少市场竞争机制。垄断消除了机构的外部竞争压力，同时也就抵销了机构提高效率和服务质量的内在动力和热情。
垄断造成殡葬事业单位缺少成本和价格等激励机制。殡仪馆现在过高的服务成本已经严重削弱了竞争力，诸如多年来优惠的福利政策造成人工成本在总成本中的过高比重，非企业化的管理模式造成管理费用开支过多和财物的浪费，不健全的投资约束机制、低水平的设计、过高的固定资产投资，造成殡仪馆高负荷、低能力、运营成本高和经济效益低。
垄断也造成了殡葬相关事业发展的严重滞后。在之前的计划经济体制和地区、部门分割的情况下，有些地方受利益驱动盲目上了一些生产规模小、管理水平低、物耗能耗高、产品质量差、产品销路不畅的殡葬设备和用品生产企业，不仅导致效益低下，而且造成资源浪费和无序竞争。同时，在垄断状态下的非市场化行为，保护了落后的产品。
垄断还造成了许多殡葬服务机构服务水平低下的状态，有章不循、违章操作，制度不落实，或者制度不健全、不完善，内控制度明显滞后。殡葬服务机构内部控制的这种状况，极大地影响了服务质量的提高。许多工作人员长期养尊处优，服务态度较差，服务素质低下，服务价格昂贵，人民群众意见很大。
因此，可以这样说，垄断使大部分的殡葬事业单位仍然处在服务项目单一，服务手段粗糙，产品品质低下的状态。相对其他产业而言，我国的殡葬服务业还是一个相对比较幼稚的产业。
（三）殡葬服务市场面临关键的转型期
经济全球化影响，随着中国加人世界贸易组织已经逐步渗透到各个行业。经营理念和营销手段的发展，信息技术的发展，物流系统的发展，材料和工艺水平的发展，法治观念的进步等无不直接或间接地影响着殡葬服务行业的变化，我国的殡葬服务市场进人了一个关键的转型期。
国家经济形势的好转和人均GDP收入的增长，很多领域进人供过于求的过剩经济状态。然而人们在殡葬方面的消费水平却在稳步增长，人们的殡葬行为也在发生变化，自然也就带动了殡葬服务方式的变化。
现在，传统的殡葬服务业发生了一系列的变化。殡仪馆里除了传统的悼念仪式服务，也有了特殊化妆、夜间守灵和上门服务等新的项目；公墓里提供个性化、艺术化的坟墓制作；海葬公司可以专为一户人家举办骨灰撒海活动。社会上出现了公墓和殡殓服务的代理机构，有的还承办殡葬一条龙服务，一些地区还有机构承办搭棚、唱戏、娱乐和餐饮等同殡葬活动相关的配套服务。利用互联网络，一些网站上出现了网上公墓，网上祭奠和网上销售殡葬用品。
在经营方式上，越来越多的殡葬服务机构注重形象宣传、品牌建设和战略发展。一些殡葬服务机构正在酝酿经营体制的变革，朝着集约经营、规模经营、特许经营方向努力，酝酿打破地区、部门界限，实行优势互补，分工合作，协同经营，打造大型的殡葬服务集团。
殡葬消费者，随着法律意识的增强和日趋成熟，对殡葬服务契约的关注程度日益提高。对于殡葬服务机构由于失约造成的过错和失误造成的事故，消费者提出物质和精神损害赔偿的诉求日渐增多。一些殡葬服务机构痛定思痛，逐步认识到在纠纷、诉讼增加的时刻，除了技术上的措施外，只有真正树立起尊重客户合法权益的思想，才能从根本上维护自身的利益。
由于某些殡葬服务机构的服务状态不能令人满意，媒体时常曝光殡仪馆强行消费，价高质次，事故差错，人员腐败等事件，造成负面影响。社会舆论在谴责一些工作单位和人员的同时，把这种状况归结为垄断造成，加上目前被阻挡在殡葬服务市场门槛以外的人员的推波助澜，打破殡葬服务市场的垄断现象已渐渐成为社会的呼声，殡葬服务市场垄断的终结正在迫近。
（四）殡葬服务市场管理的失灵状态
政府作为管理公共事务的机关，应该是只管理社会的公共事务，不涉及私人事务；只执行公法意志，不执行私人意志，不体现为个别权利，不允许公权与私利之间发生联系。但是，由于绝大多数的殡葬行政管理机构多年来实行的是“两块牌子，一套班子”，在殡葬服务的“运动场”上，既当裁判员，又当运动员。或因职责繁杂顾此失彼；或因自我偏祖失去公信；或因能力有限致使殡葬服务市场处于一种失灵的状态。
失灵首先表现在殡葬服务非法经营现象的大量存在。比如无权经营的公益性公墓在出售墓穴；未获殡仪馆经营资格的机构在运尸和出租冷藏棺；未获许可的殡葬用品商店在出售骨灰盒甚至是迷信的殡葬用品等等。
失灵也表现在殡葬服务市场的无序经营状态。比如塔陵园的非法传销活动造成了恶劣的社会影响；公墓不顾基穴关于面积、期限、预售对象等销售限制的规定，进行自由销售；殡仪馆及相关服务单位的非法定价、擅自收费甚至价格欺诈；服务单位之间为争夺市场的恶性竞争等等。近年来尤为突出的是，很多地方出现天价殡葬费，影响了殡仪馆等机构的正常运营秩序。
失灵还表现在各级各类管理机构职责范围不清的状态。殡葬服务机构的设立，有些项目民政部门设置了前置条件，但是有些地方工商行政管理部门根据上位法却有不同的理解。经常有民政部门抱怨，某市级领导干预了民政的审批权，某下级民政部门擅自越权审批，某级管理部门未能行使职责。更成问题的是，冠名以“殡葬管理所”的机构，有关的法律规定中并未作法律授权和职责规定。因此，为了管理而不得不制定的一些规定，由于缺少上位法的支持变成了“土政策”。还有殡葬管理所不能靠独立的编制和经费来源存在，不能支出必要的执法成本（人员经费和工作经费），也就无法履行正常的职务行为。对于法规上规定的禁止非法公墓经营、禁止封建迷信品的生产销售，正是由于上述原因，缺少了相应的管理力量和管理手段。
从经济学的观点看，管理部门在殡葬市场管理方面的失灵，也是由于公共政策的失误和政府“寻租”行为引起的。在殡葬服务市场的管理方面，当管理部门职权扩大和干预增加时，会带来“租金”形态出现的经济利益，管理部门利用行政管制创造不平等的竞争环境来维护一部分人租金。寻租的结果是社会资源的浪费，社会公平、公正和政府声誉的丧失，市场秩序的紊乱。
因此，殡葬行政管理部门改变失灵状态，及时进行行政管理体制改革是建立正常的殡葬服务市场秩序的关键。
二、制定和维护市场准入制度
现有关于殡葬服务市场准入的法律法规规定，主要见诸于国务院1997年颁布的《殡葬管理条例》和各地人大和政府制定的法规、规章和规范性文件之中。这些规定对于维持殡葬市场的正常秩序，起到了重要的作用。但是随着早已不适应现今的社会发展，如过度放宽了市场准人条件或市场准人条件的不完善等。
政府对市场准人的控制是有效监管的首要环节。对殡葬服务机构进入市场的审慎控制，是保证殡葬业安全、稳定、发展的有效的预防性措施。各级民政部门和殡葬管理部门的人口把关工作，其目标是在机构审批环节时对整个系统实施有效的控制，以保证殡葬服务机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济发展规划和社会发展需要。
（一）总量控制
在殡葬服务机构的数量和分布上，应该看到新的殡葬服务机构进入市场，一方面有利于打破垄断，引入竞争，从而提高服务质量和效率；另一方面，又会加剧竞争，增大市场风险，导致行业平均盈利水平的下降，影响殡葬服务机构的整体发展能力。因此需要进行科学规划，合理布局。现阶段，在准人制度尚未健全的情况下，仍要按照总量控制，从严控制资格条件和技术标准，实行严格的许可证制度。
总量控制应该有量化的指标，比如30万人设立1个殡仪馆；殡仪馆所在地半径10公里内不重复设置等。应当根据各地不同的经济发展水平，不同的殡葬消费习惯，规定不同的指标，切忌一刀切。
（二）公营的市场主体
在殡葬服务市场继续维持公营机构的市场主体是必要的。政府设立公营机构，引导经营垄断行业健康发展，使其成为殡葬服务市场稳定的基础，这也是社会环境客观决定的一种需要。一般来讲，公营企业主要是存在于非竞争性领域，比如火葬场经营，这是市场不可或缺的领域，也是政府必须直接控制的领域。
设立公营机构，其资本金的来源分主流渠道和非主流渠道。主流渠道是财政投资，非主流渠道是民间投资。主流渠道是公营机构设立的基础与保障，公营机构的资本金来源必须主要是财政资金。如果财政资金在机构资本金中不占主要部分，那么机构就不属于公营机构。因此，各地民政部门应该积极争取财政的支持，做好火葬场的规划和建设。
殡仪馆，作为公营机构，它的设立并不是为了追求一般性的盈利，应有一定的特定的意义，这就是为人民提供基本的殡葬消费服务。同样，殡仪馆作为公营机构设立于非竞争性领域，这一领域的经营有暴利的机会，也有微利的机会，但是在政府的控制下只能是微利经营。
关于殡仪馆是否一定由国家经营，持肯定意见的占绝大多数。理由是世界上多数国家的殡仪馆是由政府举办的，其管理职责也由国家公务人员担任；还有的理由就是公营殡仪馆，可以有效地控制非法灭失尸体的犯罪行为。关于殡仪馆经营的市场主体是否允许多元化，进入和未进入这个市场的人，有截然不同的看法，但是从市场的法则看似乎应该允许。为了满足特定人群的殡殓需求，应当建立或保留公营的殡仪馆。
作为政府的民政部门同公营服务机构的关系，将随着改革的深人发生变化。民政部门一方面割断与公营殡葬服务机构的行政隶属关系；一方面又通过产权关系牢牢地控制和经营公营殡葬服务机构。政府可以授予公营的殡葬服务机构以某种特权，享受某种待遇，处于优先地位，这样，它们得到了政府的扶持与保护，从而会产生其他殡葬设施起不到的作用。但是这需要法律给予承认和维护。
（三）其他市场主体
在人们的观念中，民政部门公营的殡葬服务机构似乎是唯一的市场主体，民政部门以自己主办、主营、或者是控股的规定，阻挡或者限制其他市场主体进人殡葬服务市场。但是21世纪初一些地方在修订法规的时候，删去了诸如“公墓由事业单位主办”的规定，各种非民政的甚至是非公营的市场主体开始进人殡葬服务市场。
当前已经介人殡葬服务领域的市场主体已经有：境内外的公司、私营公司、个人，还存在以非公开的形式集资人伙、分配红利的内部职工和民政干部。这些市场主体，有的与民政部门采用联营方式；有的独资经营殡葬服务机构。在联营的市场主体中，有的民政部门已经处于非控股的状态，还有的只剩下一块民政经营的招牌。
（四）市场的类型
殡仪馆、火葬场、公墓、骨灰堂、塔陵园等殡葬设施当然是殡葬服务市场的主要类型。但是，在殡葬消费需求的刺激下，旧的、新的殡葬服务项目和市场类型正在不断地涌现，将逐步改变现有的殡葬服务市场格局。街坊中搭灵棚，出租冷藏遗体棺，糊扎纸扎冥器，唢呐喇叭奏哀乐，搞辆小车运遗体，这些与殡葬服务相关的行当和行业相继出现。有人埋怨，难以管理。
还有一项不以人的意志而转移的事情，那就是殡葬市场的开放，将进一步促成经纪人和代理机构的形成。利用好经纪人和中介机构，殡仪馆可以节省人力和财力，价格将会随着市场定位较为稳定，殡仪馆也会从中收益。但是受到传统经营思想的影响，殡仪馆总怕失去一块既得的利益，并不欢迎经纪人。中介组织遇到的障碍很多，发展步履维艰。殡仪馆和公墓将面临转变观念，主动调整自己的服务销售方式的局面。
殡葬用品的生产和经营，一直是殡葬管理部门想管而没有管住的事情。有些殡葬用品是特殊的专用品，它专用于殡葬活动中，不会用于其他的场合，这是人们内心意识对社会客观存在的一种反映，同时由于一定时间内死亡人口的数量限定和消费对象不会重复使用的特点，也限定了这些用品的社会需求量。为了避免盲目发展造成产品严重过剩和引起的恶性竞争，对于一些殡葬专用设备和用品，在一段时期内， 通过限制市场进入，控制殡葬用品生产和经营的机构的发展规模是必要的。但是，殡葬管理部门应当注意到市场的大环境，适时地改变相关的政策。
（五）准人的原则
1、透明度原则
明确公布市场准人条件。殡葬服务市场的准人条件应通过法律法规的形式确定下来，准人条件应当是公开、透明的。根据政务公开的要求，殡葬管理部门应当在工作场所公布办事程序和申报材料的内容，做好相关内容的咨询服务。
2、高效率原则
准入审批制度的改革。在殡葬服务市场准入上贯彻高效率的原则，要求殡葬管理部门在准人程序上体现运行高速、工作高质量、系统运转灵活高效。管理部门在审批过程中的低效率，浪费了申报机构的时间和精力，浪费了一定的财力和物力，归结到一点，是对社会资源的浪费。因此，在准入审批程序上，要有时间的限制，及时给予准与不准的明示，对符合准人条件的，实行“两次办结制”。
3、市场化原则
按照市场需求合理地配置各种资源。殡葬管理部门需要通过规划确定机构的数量和分布，但是也需要根据殡葬服务市场的需求变化，及时合理地调整原有规划，以最大限度地满足人民群众的治丧要求。各地的市场准人，要根据市场经济的规则，打破地区界限，取消地方保护政策。如果在准入方面设置门]槛，虽能保护个别的机构，但会严重制约当地殡葬事业的发展和行业水平的提高。
4、公正性原则
视同仁地对待各种市场主体。随着殡葬服务市场的逐渐开放，各类市场主体将逐步进入。目前，民政以外的市场主体由于信息的严重不对称，受到较多的不公正待遇，这方面，有些地方的公墓颇有意见。殡葬管理部门在审批、违规处理、制度约束等方面，均要本着各类市场主体公正一致的原则对待。
三、实行执业资格制度
考虑到殡葬服务工作人员的行为直接关系到人民治丧活动的满意程度，对工作人员的工作资格、技术资格等应该通过制度来管理，即实行执业资格制度。殡葬执业人员的资格应由法律来规定或确认，资格的取得也要经过法定的程序。
在殡葬服务机构的经营和技术职位的从业人员，应当纳人执业管理。殡仪馆、公墓的经理（主任）、业务指导和洽谈人员、化妆防腐操作人员、火化操作人员和墓地管理员等，这些担负殡葬服务机构主要领导责任和技术责任的人员，应当经过申请，取得《殡葬服务执照》才得从事相关的工作。根据殡葬服务机构发展的状态，殡葬管理部门可以随时调整纳人执业管理的人员范围，如殡葬服务经纪人。
殡葬服务的执业管理，包括执业的申请与审批、执业登记、执业注册、注册公告与备案、执业范圈、执业要求规定等。殡葬服务工作人员申请执业资格，必须经过必要的培训和考试，经过规定时间的实习。对于批准执业的，由殡葬管理部门颁发《殡葬服务执照》。未取得《殡葬服务执照》的，不得担任相关的职务，但是实习人员除外。取得执照的人员在正式执业前，应当到当地的殡葬协会办理登记手续，并在每个年度办理执业注册，殡葬协会在规定的时间将准予注册的执业人员名单及其执业的所在单位名称在指定的报刊上予以公告，并报殡葬管理部门备案。《殡葬服务执照》应当悬挂在工作或操作场所的醒目位置。
在法律规定中应明确取得《殡葬服务执照》的人员的权利和义务。其中主要的是依法执业的权利、守法守纪的义务、学习进修的权利和义务、对客户履行的义务等。
在我国实行殡葬服务执业管理，除了制订相关的法律规定外，当前首先需要做好准备的是制订相关人员的执业要求，包括职业道德、专业知识、专业技能、法律和社会常识等，并组织力量编写这些内容的教材，然后才能指定专门机构实施培训和考试，实施执业管理的相关程序。对殡葬服务机构的管理，关键是对执业人员的管理，通过教育培训、审核颁证、登记注册、违规处理等法治程序，可以全面提高殡葬从业人员的素质，从而达到规范和维护殡葬服务市场秩序的目的。
四、维护市场的经营秩序
市场经济，对于政府的管理形式和方法提出了挑战。随着政府职能的明确定位和行政管理体制的改革，殡葬管理的机构、任务和行政方式均会发生变化，殡葬管理将更多地放在规范殡葬行为和殡葬经营行为方面。为了避免因管理失灵和管理不当带来殡葬市场的混乱，我国的殡葬业企盼管理机构强化殡葬行政管理，维护良好的经营秩序。
在维护殡葬服务经营秩序方面，民政部门和殡葬管理部门要制定维护殡葬服务市场运行的一般规则的公共政策及其法律规范，构造市场主体公平竞争，公正交易的政策和法律环境，保证市场的公开、公平和有序，保护殡葬消费者的合法权益。
（一）保护合法经营，制止和打击非法经营行为
非法经营的殡葬服务机构，如规定不得对外经营的公益性公墓、非正规殡殓服务个体和组织、违规经营的殡葬用品商店等，往往采取非正常的手段，用因违规形成的低成本抢夺市场，严重扰乱了殡葬服务市场的秩序，对合法经营机构带来各种损害。因此，殡葬管理部门有责任采取各种措施，有效地制止各种非法经营活动，取缔非法经营机构，以保护殡葬服务机构的合法经营权。
殡葬管理部门通过印制规范的格式合同、监制各种证书（如火化证书、墓穴证书） ，供给合法的殡葬服务机构；通过年度检验或注册，发布年检或注册公告，向社会告示合法机构的名单；颁发殡葬管理部门统一制作的资格证照，并要求在规定的位置悬挂和张贴等等，以此来排斥非法经营机构，使之无生存机会。
（二）根据限额赔偿的原则制定殡葬服务中的损害赔偿办法
殡葬服务机构在经营中，由于自身的过错，如操作、处置、保管等方面的失误，会造成遗体、骨灰的缺失或损毁，有关物件的短少，合约的不履行等，给客户造成精神损害。随着消费者权益保护意识的增强，损害赔偿的诉求标的不断增长，有的已经到了漫天要价的地步，而殡葬服务机构缺少参照标准，在情势逼迫下满足了一些非份的要求，结果又刺激了盗取骨灰讹诈殡葬服务机构的行为，各地已经发生了多起类似事件。
为了适当处理由于殡葬服务机构的过失造成的精神损害，上海市民政局曾以规范性文件的形式，发布了殡仪馆和公墓业务事故的赔偿规定，尽管法律效力有限，但毕竟给出了一个参照的标准。殡葬服务机构迫切需要法律法规做出相应的规定。
殡葬服务的损害赔偿是指殡葬服务机构对遗体、骨灰的缺失、损毁和有关物品的短少等的赔偿。由于遗体、骨灰无法定价，并且主要是对死者家属精神利益上的损害，因此很难确定损害赔偿数额。为了确定赔偿责任的顺利实施，法律应当按照限额赔偿的原则规定不同情况下的赔偿标准。在殡葬损害赔偿中，主要是精神损害的赔偿。精神损害赔偿，适用抚慰与补偿相结合、赔偿数额应有所限制和社会评定与法官自由裁量相结合的原则。
限额赔偿，指按照专门法中对合同关系特别规定的限制最高赔偿数额的具体规定，确定赔偿范围、赔偿项目、损失计算方法，对受害方的实际损失承担赔偿责任。由于精神损害的损失金额具有不确定性，对精神损害的赔偿不能毫无限制。上海市高级人民法院在1999年7月发布的《几类民事案件的处理意见》中规定：“精神损害赔偿额以一般最高不超过5万元为宜（上海人均GDP的2倍），不考虑外国人与本国人、法人和自然人、获利与未获利情况”。在殡葬损害赔偿中，可以参照当地殡仪馆单具平均收人水平的倍数来确定最高赔偿额。
殡葬服务机构的赔偿责任有多种途径确定。目前主要是通过协商确定和通过诉讼确定；如果法律有规定时，还可以通过行政机关确定和通过仲裁确定。法律应当规定有关的程序。
（三）规定疾葬服务标准，提高服务水平
殡葬服务机构能否合法经营，满足各种殡葬消费需求，管理部门对它们的指导和监督是必要的。这种指导和监督应当通过制定标准规范来进行，避免直接介人或干预具体的经营活动，避免单纯追求一致性 而扼杀殡葬服务机构的个性特点。
目前，我国大多数的殡葬服务机构的内部控制力量薄弱，经验型的管理人员不能保证机构稳定的质量水平，因此，个别单位开始引进ISO质量体系和环境体系的认证，以此推动机构运营程序的规范化和标准的模式化。殡葬管理部门应当根据总体水平提出相应的标准，作为指导和监督的依据。
殡仪馆、公墓在服务过程中因工作人员的失职失误造成的差错事故，具有一定的社会危害性，应当努力避免。事故依据发生的原因、损害的程度可以划分为：责任事故、技术事故、事故、差错。事故的等级可划分为：一级、二级、三级。上海市的殡葬管理部门曾经规定事故的范围，并给出了赔偿的数额限定。未经丧事承办人同意提前将尸体火化为一级事故；尸体在殡葬单位内发生肢体和器官严重损坏，或因殡葬单位保管不当发生尸体高度腐败为二级事故；骨灰失窃、骨灰发生错误、接运尸体发生错误、错认尸体发生更衣错误、礼厅班次重复出租和尸体损坏为三级事故。殡仪馆发生一级事故应当报告殡葬管理部门。殡葬管理部门要通过指导和培训帮助服务机构降低事故发生率。
（四）推行殡葬服务格式合同
格式合同在我国的殡葬业中的应用还不普遍，上海市 在全市公墓中推行格式合同已经有多年的历史，目前正在酝酿修订和完善。
格式合同对于殡葬服务机构和消费者都是有利的，是规范殡葬服务市场秩序的有力措施。首先，格式合同的采用，可以避免交易谈判的麻烦，简化手续，节省交易成本和时间。其次，格式合同有利于事先明确各自的责任范围、风险分担、预估服务成本。再次，格式合同采用有利于增进交易安全，避免讼争，以利稳定。最后，格式合同的采用，有利于国家进行政策调控。
多年来困扰殡葬服务机构的赔偿责任和赔偿数额、合约责任不清等问题，可以在格式合同中解决。但是，殡葬服务机构应该明了格式合同是要在管理部门的监控下实施的。由于格式合同由合同的一方（多由殡葬服务机构一方）预先拟定，往往会因为殡葬服务机构的垄断经营和对殡葬行业格式合同条款制订的垄断性权力，排除了相对人选择与协商的可能性，在事实上构成了对相对人的强制，使得形式上的缔约地位平等掩盖了事实上的不平等。因此，格式合同需要有殡葬服务机构以外的组织进行规制。立法规制、司法审查、行业协会自律、消费者委员会通过等都是格式合同的规制方式。
（五）开展合理而规范的价格管理
价格是市场经济的导向，是殡葬服务机构经营的注重点。在市场经济下，殡葬服务机构的竞争往往集中体现在价格的竞争上。另一方面，由于殡葬服务机构的公益性质，政府的物价管理部门仍然对部分殡葬服务的项目通过规定行政事业性收费标准的方法进行价格管制。
1982年，民政部规定：殡葬事业单位接尸、火化、骨灰寄存等基本服务项目的收费标准，由省、自治区、直辖市民政厅（局）会同当地物价部门制订；其他服务项目的收费标准，由市、县民政部门按保本或略有利润的原则确定。目前，各地仍然维持这个做法。
近些年来，随着我国商品市场的发育和发展，商品价格的市场化程度已经相当高。商品价格除少数关系国计民生的重要商品和少数具有资源垄断性质的产品，以及部分服务价格仍由国家决定外，其余已基本放开，由市场自主调节。有些地区的殡葬用品，物价管理部广]也决定价格可以随行就市，一些基本收费项目以外的定价权也都下放到民政部门。这样的改变是有利于殡葬市场的健康发展的。
目前殡葬服务收费中有一块限制价格，这是政府为了制止殡葬必需项目的价格上涨而规定的。这种低价政策，使低收人的人群可以用便宜的价格购买到与别人同样的服务，是一种价格照顾。限制价格对于保障低收入人群是必要的，具有强制性。由于殡仪馆能够保持正常利润，政府对限制价格也不给予补贴。殡仪馆要理解政府的这种规定，注意到经济发展的不平衡，沿海和内地、城市和农村，即使在沿海，改革后也出现了两极分化。殡仪馆具有的公益服务性质，决定了殡仪馆要注意满足低收人人群的殡葬消费需求，要提供收费低廉的服务和商品。殡葬服务机构的从业人员应该有这种社会责任感。
但是，对于目前仍由政府管制的部分价格如一些服务价格、行政事业性收费等，存在如何依据价值规律和市场供求变化，在价格制定中实现规范化、法制化的问题。政府控制公营机构价格的方式有：（1） 政府授权机构自主定价；（2） 政府直接定价；（3） 政府限价；（4） 政府对价格规定浮动幅度。对于政府管制的价格，殡葬服务机构应当主动收集反映市场的价格动态，对于需要调整的收费项目，认真做好价格听证准备，按照规定的程序办理。
由机构自行定价的项目将会随着市场的进一步开放， 愈来愈多。因此要加快价格改革，形成科学、合理、相对透明的价格机制，对市场价格，政府应加强监督和执法，引导合理的价格竞争，促进市场价格的稳定。
消费者保护的意识深人人心，经营者的危害告知，消费者的知情权利，通迫殡葬服务机构不得再搞模糊消费，捆绑消费。遭遇不公正待遇的消费者将奋起反击。因此，殡葬服务机构的服务应当有标准，并且明码标价。殡仪馆只有通过货真价实的服务，来实现自己的顾客满意率目标，使消费者有第二次接受服务的冲动。
经济全球化，各地殡葬服务市场的开放，当然也会引起价格竞争。价格竞争，为规模化经济发展找到了一个市场化的途径，降价的正式涵义就是使市场份额向有实力的企业集中，通过优胜劣汰实现行业内部的结构调整和资源的优化配置。因此良性的价格竞争将会推动殡葬行业的发展。
（六）反对不正当的市场竞争
殡葬服务市场的不正当竞争，已经发生的有塔陵的传销，冒用竞争对手的招牌口号，窃取业务资料等商业情报，非法的商业贿赂等，随着竞争的日益激烈，违背职业道德，采用不正当的手段抢占市场的行为有增多的趋势。因此，有必要在殡葬行政管理中，根据国家相关法律禁止不正当的竞争行为。
我国规定不得传销塔陵和公墓的墓穴，但是屡禁而不止，同缺少有关的法律规定有关。禁止传销的理由、传销的界定、传销的法律责任，都有待于作出规定。殡葬管理部门要改变事后追查、处理残局的被动状态，在审查经营者的资格、准入、建设、营业条件等环节加强检查和监督，及时阻止非法的传销活动。
殡葬服务行业机构间的激烈竞争，经营和技术的人才争夺将是必然趋势。反不正当竞争还应当包括：殡葬服务机构的员工不得为自己或第三人从事和机构同类的营业。员工应该保持对机构的忠诚和信用，不得将自己置于和机构的利益相冲突的地位，不得为了自身的利益与机构的业务相竞争，不得篡夺机构的营业机会，不得利用自己与客户的工作关系为自己谋利。这些要求，对于遏制员工的吃里爬外、频繁跳槽是有必要的。
殡葬服务机构间的激烈竞争，业务源的竞争也是必然趋势。有的殡仪馆为了扩大火化业务，增加业务收人，千方百计争夺尸源，竞相提高回扣扣率，降低收费标准，结果恶性竞争两败俱伤。应该通过殡葬协会的协调，通过行业自律加以解决。
（七）树立社会责任感，两个效益一起抓
殡葬服务市场的管理者和经营者都应当按照可持续发展的要求，规范自己的行为。可持续发展通常的解释是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害；既要保证适度的经济增长与结构优化，又要保持资源的永续利用和环境良化，从而做到环境与经济相协调，实现持续共进，有序发展。殡葬服务机构的经营者要树立社会责任感，按照法律法规中关于实施清洁生产的若干要求，自觉做好环境保护工作。
以前，殡葬隶属卫生行政机关管理的时候，有关法律规定中有许多卫生实施标准。在新的时期，服务过程中产生的污染物有增多的趋势，因此对于殡葬服务过程中诸如污水、烟尘、噪声等的环境问题，提出法定要求，督促殡葬服务机构装备必要的环保设备，配备必要的管理力量，切实地做好环境保护工作。
此外，对土葬墓穴的限制，对植树葬、海葬的倡导，对能源的节约，对某些材料的重复利用等等都体现了一个殡葬工作者的社会责任感。因此，法律应当规定殡葬服务机构要将清洁生产的思想贯穿到整个服务过程，节省殡葬消费对资源的消耗，并积极采用全新的对环境有利的技术和设备。
五、协会在规范市场秩序的作用
殡葬协会是非政府性质的行业协会。协会通过行业规范对组织内的殡葬服务机构进行约束，维护公平竞争的市场秩序，在市场的监督、公证、纠纷的解决等方面规范机构的行为，减少不良的市场竞争行为，促进交易活动的正常进行，在培育和规范市场方面有着政府不可替代的作用。殡葬协会通过以下行为方式参与殡葬市场秩序的维护：（1） 组织（和强制）实施组织成员间的合作行为；（2） 与其他协会组织订立集体行为公约；（3） 变通或影响政府公共政策，以保持和增加协会本身及其成员的利益；（4） 向协会成员提供能够影响交易行为和效果的各类信息。
殡葬协会的工作内容包括：（1） 建立标准合同，制定价格目录，组织联合的买卖；（2） 设定安全、质量和竞争的标准，建立治理市场行为的规范；（3） 通过检查和测试服务、行为监督、传递有关发明、成本、价格、经济形势的信息，设立信誉评价、消费者投诉、仲裁和8常谈判制度；（4）通过分割区域和市场份额，开展能够使成员独享和分享利润的研究，协调对外行动、实施内部惩罚。
同一般行业协会一样，殡葬协会的功能，可归纳为自律、发展、协调、互助、服务、交流、调节和制衡八大类。殡葬协会只有充分发挥这些功能，才能根据市场经济发展的要求，通过行业自律性管理和优质服务，通过自身服务机构、服务社会的行动建立起自己的信誉，使自己发展壮大。因此在当前，要尽快改造我国的殡葬协会，改变协会目前普遍存在的行政色彩浓，政社不分的模式，重新规定殡葬管理部门和殡葬协会的性质目标、功能、职责、权利、利益、行为方式、运行机制等，使殡葬行政部门和殡葬协会在社会管理中各就其位、各行其权、各负其责、各循其规、各守其法。
在殡葬协会参与市场秩序的维护中，要通过必要的规范，约束殡葬协会可能发生的负面作用。协会的负面作用主要表现在有共谋、排他性的限制竞争和不正当竞争行为引起的经济低效率，及其导致的社会成本。一且殡葬行业处于激烈的市场竞争，地方的殡葬协会很容易把协调能力转化为共谋的能力，实施有损于竞争者、客户、消费者以及协会内弱小机构的利益的行为。这些行为在限制竞争方面的表现有：统一定价、 数量限制、划分市场、共同抵制和拒绝同行业非成员进人已有市场的竞争。
协会的负面作用也容易发生在协会用公正的姿态出现，而办出有失公正的行为。协会的这些活动应该受到监督，相关的工作人员应该通过自律，维护协会的诚信形象。
（全文完）
